编者按
作者从“中央是否应救助地方财政” 这一现实问题说起，把美国建国元勋汉密尔顿时期的财政困境和现代国家央地财政关系问题联系起来。文章围绕国家信用、复合政体困境和公共品困境做历史化的展开，同时加入欧债危机、美国疫情期间的州财政问题等现实的例子，让历史和当下的联系更显紧密。
汉密尔顿的未竟蓝图
文 ｜ 李明炎
（《读书》2026年3期新刊）
近年来，亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）以一种颇为反常的方式重新进入公众视野。二〇一五年，百老汇音乐剧《汉密尔顿》以说唱、俚语和多元选角，重新讲述了美国这位开国元勋传奇的一生，使美国这些追逐性别多元化等时髦话题的青年们注视到这位头像印在十美元纸币上、熟悉到快要被遗忘的历史人物。在这一音乐剧中，汉密尔顿被塑造成“美国梦”的化身：出身卑微、才华横溢、永不停歇，最终在制度尚未成形的时代中强行刻下个人印记。正如左亦鲁在《为什么〈汉密尔顿〉》（《读书》二〇二六年第一期）指出的，这种对汉密尔顿的重新叙事，与其说源于他具体的政治主张，不如说反映了当代社会对身份、奋斗与可能性的投射。在这里，汉密尔顿更多是一种被当代文化反复讲述、不断隐喻现实关切的象征，而非一套制度设计的作者。
历史更可能是图书馆而非博物馆。某些历史人物之所以反复被召回，是因为其在值得人类反复讨论的“永久性问题”中贡献了杰出的思想，这一思想的穿透力值得在历史长河中被反复探寻，而非流行文化一时的重新解构。借古喻今的投射若忽视人类社会发展的流变，反而容易遮蔽那些在长期制度演化中真正留下来的思想遗产。与音乐剧中被有意弱化的政策争论不同，汉密尔顿一生最具决定性的贡献，恰恰在于他对国家信用与财政权力的制度化安排。中央与地方之间围绕财政责任与风险承担的关系，被首次系统性地固定下来，并在此后不断以不同形式重现。
音乐剧《汉密尔顿》以说唱形式呈现了汉密尔顿与杰弗逊关于美国早期政策问题的争论（来源：nyt.com）
这一制度结构所引出的张力便不局限于美国建国时期，而是反复出现在现代国家的财政关系之中：当地方财政陷入困境，中央究竟应不应该出手救助？从制度设计上看，“不救助承诺”几乎是所有现代国家的共同选择；但在现实政治中，这一承诺却屡屡被打破。这一困境并不能简单归咎于地方政府的非理性，而是源于一种责任与后果并不对称的结构之中。支出决策高度地方化会导致风险被系统性地外溢，当这种风险威胁到整体信用与金融稳定时，中央便很难真正置身事外。作为美国建国时期最重要的财政设计者，汉密尔顿的思想遗产在后世的政治与经济博弈中扮演了一个至关重要且充满矛盾的角色。他的财政构想不是单纯的经济技术方案，而是一项高度政治化的工程——能否以联邦之名履行债务，直接关系到美国是否能够作为一个整体存在。当时，汉密尔顿触及的困境是：中央既无法坐视地方财政崩溃，又不能承诺无限兜底；财政权力在塑造国家能力的同时，也不断侵蚀其自身的制度边界。他的实践揭示了一种张力，即中央信用一旦被成功建立，便不可避免地成为公共品；而当地方在预期这一公共品的兜底功能时，就会产生违反财政纪律的冲动。
一、合众为一：国家信用的起点
建国时刻的制度设置是不可取代的，它集中体现了建国者对当下困难的即时反应与对未来发展的长远规划。在就任财政部部长时，汉密尔顿面临的首要难题是偿还政府在独立战争期间所欠的债务。截至一七九〇年，联邦和各州政府的债务分别高达五千四百万美元和两千五百万美元，其中大部分是为筹措战争经费而欠下的。债务能否如约偿还，不仅直接影响国家信誉，还关乎一七八七年制宪以及由此产生的联邦政府的合法性。
债务偿还的压力亦是开创美国财政新秩序的动力。年仅三十五岁的汉密尔顿意在打破当时由各州自行偿还债务的固有认知，在《关于公共信用的第一份报告》中提出将中央和各州政府所欠的全部债务依据票面价值转换为新的联邦政府债券，并以未来的联邦税收作为担保，按面值支付利息。这一方案不止于改善债务结构或降低短期利率，更在于通过债务责任的集中，明确“合众国”这一政治实体才是最终的偿债主体。只有当债权人确信债务背后是一个具备持续汲取财政资源能力的中央政府，国家信用才可能真正形成。换言之，汉密尔顿并非在修补既有的财政秩序，而是在借助债务问题重塑国家的政治边界。在当时，这一计划遭到众多议员的强烈反对，尤其是来自弗吉尼亚州的詹姆斯·麦迪逊，此时弗吉尼亚已基本偿还了大部分战争债务。双方的争论最终通过著名的“一七九〇年妥协”得以解决，汉密尔顿以支持将国家首都永久性地设在南方的波托马克河畔为筹码，换取了麦迪逊等人对此计划的支持。
在争取到还债的责任后，继而要构建还债的能力。除了发行新国债，汉密尔顿还谋划以开征新税以及建立合众国银行来筹措资金。在向国会提交的《关于国家银行的报告》及后续的一系列法案中，他主张建立一个由联邦政府部分持股，但主要由私人资本运营的美国第一银行。国家银行不仅能提高财政运作效率及便利商业融资，更重要的是为国家信用提供制度性支撑。其通过集中管理政府收支、发行统一货币以向市场提供稳定信用锚，从而使联邦政府将分散的财政权力与金融秩序整合为一个可被市场识别和信赖的整体。
1797—1811年，位于费城的美国第一银行（来源：moaf.org）
围绕国家银行的合宪性争论，往往被后世理解为一次宪法解释方法上的分歧，但在当时，这更是一场关于国家能力边界的政治博弈。由于宪法并未提及设立国家银行，汉密尔顿就对宪法第一条第八款进行了创造性的解释，将设置国家银行作为联邦政府“必要与适当”权力的一部分。杰斐逊等人担忧，若允许联邦政府将该条款解释得如此宽泛，州权与地方自治将不可避免地被侵蚀。汉密尔顿对此回应，由于宪法不可能预见到未来所有的具体情况，因此必须赋予联邦选择实现其目标的最佳手段的灵活性。如果严格按照杰斐逊的解释，那么联邦政府将几乎无法有效运作，因为许多现代政府所必需的权力都未被明确列举。汉密尔顿实际上是以结果为导向，将宪法视为一个活的、能够适应时代发展的规则。双方的法理争端也指向了一个政治问题：当国家被要求承担长期财政责任时，是否需要承认权力在一定程度上的集中与弹性？当时没有争辩出一个令人信服的答案。此后，美国围绕国家银行的废立反复博弈至二十世纪，这一百多年的拉扯反倒验证出：国家信用的建立与维护，无法脱离权力结构的周期性调整。
至此，汉密尔顿成功用两个报告塑造了美国的国家信用。前者推动联邦政府承担了还款责任，后者保证了其还款能力。联邦政府通过集中债务责任、统一税收权力并重塑金融秩序，使自身成为唯一能够代表国家履行长期承诺的主体。这一过程实际上定义了“合众国”作为政治共同体的存在方式。正是在这一意义上，汉密尔顿的财政方案构成了一次国家能力的奠基工程，他努力使国家信用不再依赖于各州的善意或临时妥协，而被嵌入到一个可持续运作的制度框架之中。这一成功也为后续的张力埋下了伏笔。当国家信用被制造并集中于中央之时，它便不可避免地成为一种公共品；而围绕这一公共品的分配、使用与风险承担问题，则是政治博弈的核心领域。这一点，恰恰构成了汉密尔顿财政遗产中最为复杂，也最具当代意义的部分。
1792年，华盛顿签署并持有的联邦政府债券（来源：moaf.org）
二、反复博弈：复合政体的结构性困境
从建国初期的宪制共识出发，国家信用集中所带来的张力，并非制度运行后的副产品，而是从一开始就内嵌于联邦制的政治设计之中。包括汉密尔顿在内的建国一代政治家们，都深知“联合”之要义在于尽可能给予不同思想以保留的空间。因此无论诚恳与否，都在提出自身主张的同时顾及对方的利益与合理性，尽可能避免政治极端化现象，给予了彼此之间斗争或博弈的底线。汉密尔顿在《联邦党人文集》中提出了联邦与州政府相互制衡的观点。他明确指出，新宪法所设计的政府并非一个完全的国家合并，而只是一个“部分的联合或合并”，州政府将明确保留其原有的所有主权权利。汉密尔顿试图保证，联邦不会无限制地扩张其权力，州政府在许多领域仍然拥有独立且不可侵犯的权威。
在“联合”的共识下，汉密尔顿面临着联邦制下集权和分权的悖论：一方面，他通过集中承担债务与建立国家银行来强化中央财权，同时不再允许州独立借债，并监督各州收支，重塑国家信用；另一方面，他又肯定二元主权、地方分权的一些优点，不至于让中央权力彻底吞噬地方活力。斯坦福大学政治科学系教授乔纳森·A. 罗登将其总结为“汉密尔顿悖论”，并借此对美国二十世纪后半叶占据主流地位的“财政联邦主义”理论提出质疑。他认为财政分权能否带来好结果，关键在于地方举债的限度与偿还机制。一八〇四年，汉密尔顿在决斗中去世。州权的力量在十九世纪初再次占得上风，美国国家银行被废除，各州重新得到独立借债权。尔后，美国先后经过几次大的州债危机，直到二十世纪初，联邦才重新建立了美国的国家银行，并逐步确立州债的不援助承诺（non-bailout commitment），使州的开支受到预算硬约束。可以说，汉密尔顿的主张在后世的反复试错中得到了历史的肯定。
1913年，时任美国总统威尔逊签署《联邦储备法案》（Federal Reserve Act），由此确立了美国的中央银行体系（来源：fraser.stlouisfed.org）
汉密尔顿一生的举措，都是在试图界定联邦与州之间的权力问题。他的财政实践，可在财政联邦主义框架里转译为一次“市场保护型联邦制”的逆向实验。以温格斯特与钱颖一为代表的财政联邦主义理论强调：中央与地方须同时维持正财政外部性与硬预算约束，才能既激励地方竞争，又防止中央被地方债务绑架。汉密尔顿方案恰好提供了反例：他把州债收入联邦资产负债表，用全国税收为地方既往赤字买单，短期内消灭了美国的负外部性风险，使国内市场利率瞬时下降近三百个基点；然而代价是废除了地方自行举债的硬约束——虽然汉密尔顿极力想要维持这一点。当中央信用成为公共品时，地方就会产生超额举债、违反财政纪律的冲动，从而以逐底竞争的方式策略性地获取财政利益，直至中央被迫接受更高通胀或新增税负。“一七九〇年妥协”中的迁都之举正是这种兜底预期下的首次政治定价，即南方以空间租金换取财政租金，并为后世埋下了“用选票换救助”这一重复博弈的隐患。
汉密尔顿其实意识到这一两难，即联邦既无法坐视地方财政崩溃，却也难以承诺对地方债务无限兜底。他的方法就是用“不救助”的承诺去威慑各州。汉密尔顿的集权举措虽然成功重塑了美国的金融体系，为国家的经济发展奠定了坚实基础；但在另一方面，这些政策也加剧了地区间的经济不平等，甚至可能会使一部分地区成为被牺牲的局部，从而令“不救助”的承诺会在某些具体议题上显得无力。一七九四年由加征威士忌税引发当时西部边疆小农的暴动，一般被视为针对新税制的地方反抗，但其深层含义还在于对国家信用代价分配的质疑。汉密尔顿力主联邦以武力维护征税权，表明国家信用的确需要强制力作为支撑，却也同时揭示出一个难以回避的事实：信用越是集中，维护它的政治成本就越高。中央集权带来整体稳定的同时，也在制度上滋生了地方的道德风险。如何在强化中央集权的同时保持地方活力，成为汉密尔顿给现代政治一个留白的主题。
1794年，面对宾夕法尼亚州西部出现的反抗新税制暴动，汉密尔顿在给州长托马斯·米夫林（Thomas Mifflin）的信中表示，以武力维护秩序和征税权是必要且紧迫的（来源：gilderlehrman.org）
三、未竟之问：国家信用的公共品困境
“汉密尔顿悖论”从未终结，反而以新的形式反复出现。二〇〇九年的欧债危机，恰恰构成了一个“缺席汉密尔顿方案”的反面案例。欧盟通过货币联盟实现了高度一体化的金融市场，却刻意回避财政主权的集中，将成员国债务责任保留在国家层级，并试图以《马斯特里赫特条约》中的财政纪律条款替代中央信用的制度功能。但当希腊等国的主权债务风险开始外溢时，这一“无兜底承诺”的设计迅速暴露出其脆弱性：若任由成员国违约，欧元区整体信用将面临崩塌；若出手救助，又将动摇条约所设定的财政边界。最终，欧盟通过欧洲央行的非常规货币政策工具，以技术性、去政治化的方式变相承担了稳定主权信用的职能。这一过程表明，在缺乏明确财政联合的情况下，中央信用并不会消失，而只会以成本更高、合法性更模糊的形式被重新制造。由于缺乏强有力的中央，欧盟各国虽然意识到竞相举债的做法不可持续，但不得不进行“逐底竞争”。欧盟债务率至今仍居高不下，有“爆雷”的风险。
类似的情景亦在当代美国以另一种方式重现。在二〇二〇年，美国部分州财政在新冠疫情冲击下迅速恶化，纽约州州长科莫公开呼吁联邦政府接管州债，而共和党主导的参议院则明确以“避免救助财政失序州”为由予以拒绝。此时共和党把持的参议院公开以“救助蓝州”为由拒绝。一如当年麦迪逊指责汉密尔顿“用全国纳税人的钱奖励投机商”，今日之指责同样围绕“谁该为地方财政的道德风险买单”展开。尽管美国在二十世纪已通过确立“不救助承诺”与硬预算约束，试图制度性地封闭汉密尔顿悖论，但在系统性危机面前，这一承诺依然面临现实考验。联邦最终以大规模转移支付而非正式债务接管的方式介入，再次证明了当地方财政风险威胁到整体时，中央既难以完全袖手旁观，又无法公开承认无限兜底。
值得庆幸的是，现代债务危机虽不断重复上演，但都还没有导致如威士忌暴动、南北战争等激烈的冲突。如同那些自人类文明诞生就长期存在的永久性问题，当下的世界仍被“汉密尔顿悖论”所困扰并不意味着这两百年来现代国家在处理央地间财政关系中毫无进步。若不再困于寻求一劳永逸解决问题的方法，转而关注问题如何被承受与驯化，或许可看到一些不甚耀眼却切实发挥作用的变化。
现代国家似乎逐渐学会将原本可能以崩溃形式爆发的财政冲突，转化为可以反复应对的治理过程。央地之间围绕财政责任展开的张力，通过拉长债务期限、降低融资成本、引入预算制度、人事激励与选民“用脚投票”等技术或政治手段，将矛盾以更温和的方式呈现。地方财政困境不再必然通向违约、解体或政治清算，而更多被纳入一套可调整、可重组的制度框架之中。风险并未消失，却被拆解、延缓，并嵌入更长的时间尺度加以处理。可能这种进步显得并不激动人心，各级政府与民众仍能切身感受到这一张力。它所提供的，只是一种更为清醒抑或成熟的政治理解：有些问题之所以长期存在，不是因为制度尚不完善，而是因为它们本身构成了现代国家得以运行的前提。学会在这些问题之中维持秩序，而非力求它们消失，或许正是过去两百年中，值得被低调承认的政治进步。
位于纽约的“国债钟”（The National Debt Clock），实时追踪并显示美国国债总额，以及每个美国家庭平均负担的债务额，图为2025年7月1日的数据（来源：pewresearch.org）
当国家信用在历史进程中被成功集中之后，央地关系便不再只是汉密尔顿所面对的制度设计问题，而逐渐演化为现代财政国家运行过程中的核心张力。在联邦制语境中，这种张力通过明确的分权结构与制度对抗表现出来。中央与地方围绕财政权力、责任边界与风险承担展开反复博弈，使国家信用问题以高度可见的方式进入政治议程。中央试图通过规则、承诺与约束，将风险限定在地方层级之内，虽然这一努力往往在系统性压力面前还很脆弱。不过，若将这一困境仅仅视为联邦制的制度缺陷，反而可能低估其更为普遍的结构根源。无论何种政体，国家信用的集中都会不可避免地改变央地关系的运行逻辑。地方财政行为不再只是局部决策，而是被迅速纳入对整体稳定的评估之中；中央也不再只是规则的制定者，而是成为风险扩散过程中的最终承压者。
重返汉密尔顿，探索其思想主张在今天的价值，并非单纯感叹历史的韵脚，更不是书写陷入历史循环往复的宿命推论。而在于他最早意识到的道理，太容易被后人忘记：国家信用一旦被成功制造，便不可避免地成为一种公共负担，所以举债的时候就要准备还款的计划。在地方政府普遍拥有举债权的今天，如何在不放弃这一信用的前提下，承受由此产生的政治张力，构成了现代财政国家无法回避的长期课题。汉密尔顿留下的，正是这一至今未被封闭的问题。
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